¿Restricciones a la libertad de circulación internacional como forma de represión en regímenes autoritarios?

¿Restricciones a la libertad de circulación internacional como forma de represión en regímenes autoritarios? Esa es la pregunta central de la investigación efectuada y publicada en el libro “La respuesta del Ius Constitutionale Commune a la autocratización: el caso de Venezuela”, coordinado por los Dres. Armin von Bogdandy y Mariela Morales Antoniazzi.

La investigación diferencia varias medidas recientemente empleadas en Cuba, Nicaragua y Venezuela y sistematiza la normativa que las regula, apreciando elementos comunes y relacionándolas con otros Estados. Asimismo, a los efectos comparativos, ahonda sobre la historia latinoamericana de los años 70 para, basándose en los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), identificar si estas restricciones fueron empleadas en ese marco. Finalmente, adentra en los estándares interamericanos aplicables y en la grave afectación democrática que las medidas representan.

Medidas adoptadas en Cuba, Nicaragua y Venezuela: aspectos comunes

Se alude concretamente a la prohibición de salida del país para nacionales, la prohibición de ingreso al país para extranjeros o nacionales, la revocación o anulación del pasaporte, la pérdida de la ciudadanía y la privación de la nacionalidad.

Los derechos que se verán involucrados dependerán del caso concreto y de la medida adoptada. No obstante, la pérdida de la nacionalidad o de la ciudadanía, o las restricciones a la entrada o salida del país, incluyendo en lo anterior a la anulación de pasaportes, se relacionarán con los artículos 20 (derecho a la nacionalidad), 22 (derecho de circulación y residencia), y 23 (derechos políticos) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). En adición, dependiendo de los motivos o causas que conlleven a la adopción de esas restricciones, el caso se podría vincular también con la libertad de pensamiento y expresión (artículo 13 de la CADH) y con el principio de igualdad y no discriminación (artículos 1.1 y 24 de la CADH). En tercer lugar, atendiendo a cómo y por quién fueron adoptadas, así como sus vías impugnativas, correspondería considerar el debido proceso, y las garantías y protección judiciales (artículo 8 y 25 de la CADH). Por último, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) refirió al derecho a defender la democracia (Caso López Lone y otros Vs. Honduras, 2015) y, más recientemente, consideró al derecho a defender los derechos como un derecho autónomo (Caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados «José Alvear Restrepo» Vs. Colombia, 2023), los que se podrían ver aplicados en estos casos, de entenderse que la medida es adoptada como represalia a la realización de actos que impliquen el ejercicio de estos derechos.

Mayor aún, el magistrado Eduardo Ferrer Mac-Gregor caracterizó recientemente un derecho a la democracia en su voto concurrente a la sentencia Capriles Vs. Venezuela (2024). Este derecho se podría ver comprometido en estos supuestos, particularmente cuando este tipo de medidas responden a un contexto generalizado de represión hacia la oposición, o de erosión de las bases democráticas.

En examen de la normativa aplicable en Cuba, Nicaragua y Venezuela, es posible extraer algunos parámetros comunes, a saber:

• La decisión de pérdida de nacionalidad, o prohibición de ingreso o salida del país, o de revocación de un documento -como el pasaporte-, según cada supuesto analizado de acuerdo con cada regulación, es adoptada por una autoridad administrativa. Se exceptúa el caso de Nicaragua que establece la intervención judicial.
• No se exige una motivación en una causal excepcional, sino que la normativa, o bien no establece hipótesis taxativas (Venezuela), o bien las prevé en forma por demás amplia, apelando a conceptos jurídicos indeterminados como el “interés público”, la “seguridad nacional”, o el “orden público” (Cuba).
• En forma adicional, en el caso de Cuba y Nicaragua hay previsiones específicas en las que se podrían incluir a los opositores o críticos con el régimen político, como ser “declarado persona non grata” o participar en “acciones hostiles contra los fundamentos políticos, económicos y sociales del Estado cubano” (Cuba), o quienes “lesionen los intereses supremos de la nación contemplados en el ordenamiento jurídico” (Nicaragua).
• La normativa particular aplicable a esta temática no consagra expresamente la realización de un procedimiento que prevea, por ejemplo, garantías del debido proceso previo a la adopción de la decisión.
• Estas disposiciones tampoco establecen una vía impugnativa específica de la resolución ―sin perjuicio de la eventual aplicación del régimen impugnativo general―, con la única excepción de la mención al proceso de amparo constitucional en el caso de Cuba para la prohibición de ingreso a sus ciudadanos (artículo 98.2 de la Ley de Migración de Cuba).

Patrones comunes con otros regímenes autoritarios y grave afectación a los derechos y a la democracia

Otros Estados que son considerados autocracias también poseen disposiciones similares de reciente aprobación, como Bielorrusia (ley de ciudadanía adoptada en diciembre de 2022) y Rusia (con nueva normativa a este respecto desde 2023). Asimismo, es posible encontrar patrones comunes en los totalitarismos latinoamericanos de los años 70.

A este respecto, la investigación analizó los informes anuales de la CIDH de 1977 a 1989, y lo complementó con informes de país y otros. Observó medidas con similitud a las ahora analizadas en el pasado de Chile, El Salvador, Panamá, Paraguay, Surinam y Uruguay, entre otros.

En su examen desde el ICCAL y los estándares interamericanos, corresponde indicar, primero, que hay ciertos derechos que en esta temática no admiten restricciones. El artículo 22.5 de la CADH establece que “nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo”.

En segundo lugar, y para aquellos derechos que sí admiten limitaciones, se exigirá que estén previstas en la ley, persigan determinados fines, y cumplan con el principio de proporcionalidad, esto es, con la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. En lo anterior corresponderá ahondar y agregar, según el caso, las previsiones específicas sobre los fines legítimos, sobre quién debiera adoptar la medida, y sobre el debido proceso y las garantías judiciales. También en este punto es oportuno detenernos en la interpretación y aplicación de algunos conceptos jurídicos indeterminados como fines que habilitarían las restricciones. Es necesario enfatizar, en cuanto las nociones de “seguridad nacional”, “orden público”, entre otros, que no quedan libradas al arbitrio del intérprete, sino que deben hallarse inmersas en la propia noción de democracia, en la protección de derechos, y un Estado de Derecho como trilogía mínima del Sistema.

Asimismo, en materia de igualdad, el análisis se tornará más riguroso de presentarse un motivo sospechoso de discriminación, como la opinión política (artículo 1.1 de la CADH). En conexión con esto último, la tercera cuestión que apuntar, en cuanto a los estándares interamericanos aplicables y, particularmente, al control de los límites a estos derechos, es la estrecha interrelación entre los derechos considerados y su vínculo con la noción de democracia. No caben dudas que la adopción de estas restricciones por motivos políticos no cumple con la exigencia de la finalidad legítima, ni tampoco de la proporcionalidad. La razón invocada es discriminatoria, según lo previsto en el artículo 1.1 de la CADH, y su fundamento es contrario a los postulados básicos de un régimen democrático.

¿Restricciones a la libertad de circulación internacional como forma de represión en regímenes autoritarios? La respuesta es sin dudas afirmativa. A dicha respuesta debemos agregar desde el ICCAL la grave afectación a los derechos y a la democracia que estas medidas suponen.

En mi opinión (que puede ampliarse en otro artículo sobre la temática), este tipo de casos demuestra que un test democrático debiera ser parte de un primer examen a realizarse a las restricciones a los derechos, que permita identificar, desde el inicio, la afectación al contenido esencial de la democracia y de los derechos, y advierta y visibilice su grave implicancia.