¿Inspirarse en Bruselas? Lo que los estándares de democracia de la UE pueden ofrecer a una transición democrática

A primera vista, parece existir una paradoja en el centro de cualquier intento de recurrir al Derecho de la Unión Europea como recurso para una transición democrática, incluida la de Venezuela. La UE no tiene competencia explícita para regular el modo en que sus Estados miembros organizan sus democracias. Y, sin embargo, la democracia —valor fundacional consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE)— se ha desplazado gradualmente, en los últimos años, hacia el centro de la agenda política de la Unión. En este sentido, la propia UE está atravesando una transición democrática: de ser una organización destinada a proteger la democracia en sus Estados miembros de manera indirecta —a través de las interdependencias (ante todo económicas) que crea la integración europea— a convertirse en una entidad política que hoy regula y defiende activamente distintos pilares de la democracia con las (limitadas) herramientas jurídicas y políticas de que dispone.

Esto convierte al Derecho y a las políticas de la UE en una fuente rica, aunque también muy particular, de estándares para una transición democrática, especialmente una que aspire a adoptar una forma plural, regional y multilateral. En lo que sigue, me centraré en particular en la participación democrática, una dimensión que considero crucial para construir y mantener un sistema y una sociedad democráticos resilientes. Desde el punto de vista conceptual, resulta útil dividir esta idea de participación democrática en dos: la participación en las elecciones y en torno a ellas, y la participación democrática más permanente que tiene lugar entre una elección y otra.

Elecciones libres y justas

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sostenido reiteradamente que el valor de la democracia encuentra una expresión más concreta en el principio de la democracia representativa, consagrado en el artículo 10, apartado 1, del TUE. Pero, si bien la democracia representativa está firmemente anclada en los Tratados, la legislación electoral en sí misma sigue siendo competencia de los Estados miembros. Por ello, los estándares más completos de la UE existen en el ámbito del Derecho indicativo (soft law), en particular la Recomendación de la Comisión de 2023 sobre procesos electorales inclusivos y resilientes. Aunque no es vinculante, dos ideas centrales de la Recomendación me parecen esenciales para cualquier sistema democrático (sea maduro o esté en transición).

La primera es la inclusividad. La Recomendación insta a los Estados miembros a garantizar un amplio conocimiento de los derechos electorales en toda la población, adaptado a las necesidades de los distintos grupos poblacionales, que varían según la geografía, la edad y el nivel educativo. Los votantes jóvenes y quienes votan por primera vez requieren una atención particular. La Recomendación también subraya la observación electoral como vía para generar confianza. Resulta interesante que no la conciba como una tarea exclusiva de las organizaciones internacionales, sino que también plantee un papel para los “observadores ciudadanos”. Esto, a su vez, puede fomentar la confianza y el sentido de apropiación, especialmente en una democracia joven. De manera crucial, la observación electoral profesional y la ciudadana pueden reforzarse mutuamente: los “observadores ciudadanos” necesitan capacitación, y es ahí donde la experiencia y los recursos internacionales pueden ser de ayuda.

El segundo tema central de la Recomendación es la resiliencia. La protección de la infraestructura democrática va mucho más allá de garantizar la integridad de las mesas de votación y del software electoral, y abarca también el entorno informativo circundante y el financiamiento de las campañas. En relación con esta infraestructura democrática más amplia, en los últimos años ha surgido un conjunto de normas vinculantes a lo largo del Derecho derivado de la UE. Conforme al Reglamento de Inteligencia Artificial, los sistemas destinados a influir en una elección o en el comportamiento electoral se clasifican como de alto riesgo, lo que activa obligaciones en materia de evaluación de riesgos, mitigación de sesgos, trazabilidad y supervisión posterior a su despliegue. Conforme al Reglamento de Servicios Digitales, las plataformas y los motores de búsqueda de muy gran tamaño deben evaluar y mitigar los riesgos sistémicos, una categoría que incluye expresamente los efectos negativos sobre el discurso cívico y los procesos electorales. Por último, el Reglamento sobre la publicidad política exige que los anuncios políticos, sus patrocinadores y su respaldo sean claramente identificables. Además, establece normas estrictas para prevenir la injerencia extranjera: en los tres meses previos a una elección o referéndum, solo los ciudadanos o residentes de la UE pueden patrocinar publicidad política.

Vale la pena destacar la idea normativa más profunda que une a estos instrumentos jurídicos de la UE: los actores privados que dominan la esfera digital tienen responsabilidades públicas, porque estructuran la comunicación y la deliberación democráticas. Es una responsabilidad que, como ha quedado en evidencia en los últimos años, no asumirán sin un impulso jurídico.

Participación democrática estructural

Un resultado electoral prometedor no agota una transición. Esta es una lección que, en el contexto de la UE, hemos aprendido de Polonia y que ojalá oriente la transición democrática en curso en Hungría. Entre otras cosas, el impulso democrático que puede generar una elección debe ser aprovechado y canalizado hacia algo más estable y estructural. Esta idea de la participación permanente y continua como condición previa de una democracia está recogida en el artículo 10, apartado 3, del TUE. Este dispone que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión, y que las decisiones deben tomarse de la manera más abierta y cercana posible a los ciudadanos. Lo interpreto como un amplio derecho a la participación democrática, que los ciudadanos podrían invocar tanto frente a la UE como frente a sus Estados miembros, pues “la vida democrática de la Unión” incluye necesariamente los niveles nacional, regional y local.

Más allá del artículo 10, apartado 3, del TUE, el Derecho de la UE asigna dos funciones principales a la participación democrática estructural: aportar insumos a la elaboración de leyes y políticas, y actuar como guardián frente al poder (tanto público como privado).

En cuanto a la función de aporte, si bien la Unión, de nuevo, no puede armonizar los procedimientos nacionales, sí ofrece orientación a través del Derecho indicativo. Su Recomendación de 2023 sobre la participación de la ciudadanía y de la sociedad civil insta a los Estados miembros a establecer un “marco para la participación” específico. Aunque este marco queda algo poco definido en la Recomendación, uno de sus énfasis me parece crucial: la necesidad de anclar e institucionalizar la participación en leyes inequívocas y procedimientos accesibles. Esto es importante para evitar que la participación se convierta en algo impredecible y selectivo, utilizado por las instituciones estatales según les convenga.

Otro rasgo destacado de la Recomendación es que insta a los Estados miembros a integrar los llamados minipúblicos deliberativos (MPD) en sus procesos de elaboración de leyes y políticas. En estos MPD, los participantes se eligen por sorteo de modo que reflejen a la sociedad. Su tarea suele consistir en deliberar sobre una determinada cuestión política y proponer respuestas en forma de leyes y políticas. Resulta interesante que la propia UE organice ahora de manera periódica los llamados Paneles de Ciudadanos Europeos, el próximo de los cuales versará precisamente sobre la resiliencia democrática. Si bien “más participación” en términos cuantitativos no es una panacea democrática, los procesos bien diseñados, con objetivos claramente definidos, un seguimiento adecuado y canales que los vinculen con los debates sociales más amplios, tienen un gran potencial. Pueden contribuir a construir un sentido de apropiación democrática y una mayor comprensión de lo que caracteriza a la democracia: que requiere tiempo, paciencia y compromiso, pero también que esta es la única vía para llegar a soluciones políticas capaces de reclamar legitimidad en una sociedad plural.

En cuanto a la función de vigilancia, la Recomendación subraya que las organizaciones de la sociedad civil (OSC) necesitan estar protegidas jurídicamente y contar con recursos adecuados para poder cumplir su papel en una sociedad democrática. Lamentablemente, esta es un área en la que muchos países de la UE han retrocedido en los últimos años, especialmente en lo que respecta a las organizaciones que representan a grupos marginados. Para proteger a los medios de comunicación como guardianes de la democracia, la UE cuenta además con un marco de Derecho vinculante. El Reglamento Europeo de Libertad de los Medios de Comunicación, en vigor desde el año pasado, busca proteger las fuentes periodísticas y las comunicaciones confidenciales, impedir la coacción y la vigilancia intrusiva, y garantizar la independencia editorial y la financiación transparente de los medios de servicio público. También exige la divulgación de la propiedad de los medios y, en el plano del derecho de la competencia, el examen de las concentraciones del mercado por sus efectos sobre el pluralismo mediático. Asimismo, la Directiva Anti-SLAPP (demandas estratégicas contra la participación pública) protege a los periodistas frente a demandas abusivas concebidas para agotar sus recursos y desalentar su labor informativa. No obstante, sus garantías solo se aplican en casos con dimensión transfronteriza, es decir, cuando una SLAPP involucra a partes de distintos Estados miembros.

Esta salvedad es relevante de manera más amplia para la transferibilidad del Derecho y los estándares de la UE a otros contextos. Debido a la limitada competencia de la UE, muchas de sus normas en materia de democracia están vinculadas al mercado interior, a situaciones transfronterizas o a los derechos de los ciudadanos móviles. Los estándares que más vale la pena tomar prestados son las ideas normativas más generales que se desprenden del Derecho de la UE sobre la participación democrática.

La “santa trinidad”: democracia, Estado de Derecho y derechos fundamentales

Por último, vale la pena situar los estándares jurídicos de la UE en materia de democracia dentro de la “santa trinidad” de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. En el marco jurídico de la UE, el Estado de Derecho —para bien o para mal— tiende a ocupar la cúspide de este triángulo. Se define de manera amplia, lo que significa que absorbe lo que en otros contextos podría considerarse propiamente un estándar democrático. Por ejemplo, la definición de “Estado de Derecho” en el Reglamento de Condicionalidad del Estado de Derecho de la UE incluye, dentro de su concepción de la legalidad, “un proceso legislativo transparente, responsable, democrático y pluralista”. En el mismo sentido, el Informe anual sobre el Estado de Derecho de la Comisión Europea también evalúa a los Estados miembros en las categorías de “pluralismo de los medios” y “otras cuestiones institucionales relacionadas con los controles y contrapesos”, incluido el estado del espacio cívico. Por lo tanto, quien busque estándares democráticos de la UE también debe mirar bajo la cubierta del Estado de Derecho.

Por último, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE contiene derechos que dan expresión directa a principios democráticos, como la libertad de reunión y de asociación, o la libertad de expresión. Esta última fue declarada recientemente por el Tribunal, en el caso Klubrádió contra Hungría, como una expresión directa del valor de la democracia. Este caso también es representativo del hecho de que la Carta se ha vuelto central en los recursos por incumplimiento contra Estados miembros en retroceso democrático. En los últimos años, el Tribunal ha anulado medidas nacionales dirigidas contra ONG, solicitantes de asilo, universidades, la comunidad LGBTQI+ y emisoras independientes. Estos casos ilustran cómo los derechos fundamentales dan expresiones más concretas y jurídicamente exigibles a la democracia, sin agotarla.